Περίληψη: Το άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2003/109/ΕΚ του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2003, σχετικά με το καθεστώς υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι είναι επί μακρόν διαμένοντες, έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε ρύθμιση κράτους μέλους βάσει της οποίας, για τον καθορισμό των δικαιωμάτων σε παροχή κοινωνικής ασφάλισης, δεν λαμβάνονται υπόψη τα μέλη της οικογένειας του επί μακρόν διαμένοντος, κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας αυτής, τα οποία δεν διαμένουν εντός του κράτους μέλους, αλλά σε τρίτη χώρα, ενώ λαμβάνονται υπόψη τα μέλη της οικογένειας του υπηκόου του εν λόγω κράτους μέλους τα οποία διαμένουν σε τρίτη χώρα, όταν το εν λόγω κράτος μέλος δεν δήλωσε την πρόθεσή του να κάνει χρήση της επιτρεπόμενης από το άρθρο 11, παράγραφος 2, της οδηγίας παρέκκλισης από την ίση μεταχείριση, κατά τη μεταφορά της οδηγίας αυτής στο εσωτερικό του δίκαιο.
Βλ. για το ίδιο θέμα και απόφαση ΔΕΕ επί της υπόθεσης C – 302/19
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (πέμπτο τμήμα)
της 25ης Νοεμβρίου 2020 (*1)
«Προδικαστική παραπομπή – Οδηγία 2003/109/ΕΚ – Καθεστώς υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι είναι επί μακρόν διαμένοντες – Άρθρο 11 – Δικαίωμα ίσης μεταχείρισης – Κοινωνική ασφάλιση – Ρύθμιση κράτους μέλους η οποία αποκλείει, για τον προσδιορισμό των δικαιωμάτων σε οικογενειακή παροχή, τα μέλη της οικογένειας του επί μακρόν διαμένοντος που δεν διαμένουν εντός του εν λόγω κράτους μέλους»
Στην υπόθεση C‑303/19,
με αντικείμενο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, που υπέβαλε το Corte suprema di cassazione (Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο, Ιταλία) με απόφαση της 5ης Φεβρουαρίου 2019, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 11 Απριλίου 2019, στο πλαίσιο της δίκης
Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS)
κατά
VR,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα),
συγκείμενο από τους E. Regan, πρόεδρο τμήματος, M. Ilešič, E. Juhász, Κ. Λυκούργο και I. Jarukaitis (εισηγητή), δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: E. Tanchev
γραμματέας: M. Krausenböck, διοικητική υπάλληλος,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 27ης Φεβρουαρίου 2020,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν:
– το Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS), εκπροσωπούμενο από την A. Coretti, τον V. Stumpo και τον M. Sferrazza, avvocati,
– ο VR, εκπροσωπούμενος από τους A. Guariso και L. Neri, avvocati,
– η Ιταλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από την G. Palmieri, επικουρούμενη από τους A. Giordano και P. Gentili, avvocati dello Stato,
– η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τις C. Cattabriga και A. Azéma καθώς και από τον B.‑R. Killmann,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 11ης Ιουνίου 2020,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 11, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2003/109/ΕΚ του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2003, σχετικά με το καθεστώς υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι είναι επί μακρόν διαμένοντες (ΕΕ 2004, L 16, σ. 44).
2 Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ του Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) (Εθνικού Ιδρύματος Κοινωνικής Ασφαλίσεως, Ιταλία) και του VR σχετικά με την απόρριψη αίτησης για τη χορήγηση οικογενειακού επιδόματος για χρονικό διάστημα κατά το οποίο η σύζυγος και τα τέκνα του ενδιαφερομένου διέμεναν στην τρίτη χώρα από την οποία κατάγονται.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
3 Οι αιτιολογικές σκέψεις 2, 4, 6 και 12 της οδηγίας 2003/109 έχουν ως εξής:
«(2) Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, κατά την ειδική σύνοδό του στο Τάμπερε στις 15 και 16 Οκτωβρίου 1999, δήλωσε ότι θα πρέπει να υπάρξει προσέγγιση του νομικού καθεστώτος των υπηκόων τρίτων χωρών προς εκείνο των υπηκόων των κρατών μελών και ότι στα άτομα που έχουν διαμείνει νομίμως σε κράτος μέλος επί περίοδο που θα προσδιορισθεί και τα οποία διαθέτουν άδεια διαμονής επί μακρόν διαμένοντος θα πρέπει να χορηγείται εντός του εν λόγω κράτους μέλους, σύνολο ενιαίων δικαιωμάτων κατά το δυνατόν παραπλήσιων προς τα δικαιώματα των πολιτών της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
[…]
(4) Η ενσωμάτωση των υπηκόων τρίτων χωρών που είναι επί μακρόν διαμένοντες στα κράτη μέλη αποτελεί στοιχείο-κλειδί για την προώθηση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής, θεμελιώδους στόχου της [Ένωσης], ο οποίος ορίζεται στη συνθήκη.
[…]
(6) Το κύριο κριτήριο για την απόκτηση του καθεστώτος επί μακρόν διαμένοντος θα πρέπει να είναι η διάρκεια διαμονής στην επικράτεια ενός κράτους μέλους. Αυτή η κατοίκηση θα πρέπει να ήταν νόμιμη και αδιάλειπτη ώστε να δείχνει την εδραίωση του προσώπου στη χώρα. Θα πρέπει να προβλεφθεί κάποια ευελιξία ώστε να λαμβάνονται υπόψη περιστάσεις που μπορούν τυχόν να αναγκάζουν το πρόσωπο να αναχωρεί προσωρινά από την επικράτεια.
[…]
(12) Προκειμένου να συσταθεί ένα πραγματικό μέσο για την ενσωμάτωση του επί μακρόν διαμένοντος στην κοινωνία στην οποία έχει εγκατασταθεί, οι επί μακρόν διαμένοντες θα πρέπει να απολαύουν ίσης μεταχείρισης με τους πολίτες του κράτους μέλους σε ευρύ φάσμα οικονομικών και κοινωνικών τομέων, δυνάμει των σχετικών όρων που ορίζονται στην παρούσα οδηγία.»
4 Το άρθρο 2 της οδηγίας αυτής, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ορισμοί», ορίζει τα ακόλουθα:
«Κατά την έννοια της παρούσας οδηγίας, νοούνται ως:
α)“υπήκοος τρίτης χώρας”: κάθε πρόσωπο που δεν είναι πολίτης της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατά την έννοια του άρθρου 17, παράγραφος 1, [ΕΚ]·
β) “επί μακρόν διαμένων”: κάθε υπήκοος τρίτης χώρας που απολαύει του καθεστώτος επί μακρόν διαμένοντος που προβλέπεται στα άρθρα 4 έως 7·
[…]
ε) “μέλη της οικογενείας”: οι υπήκοοι τρίτης χώρας που διαμένουν στο οικείο κράτος μέλος σύμφωνα με την οδηγία 2003/86/ΕΚ του Συμβουλίου, της 22ας Σεπτεμβρίου 2003, σχετικά με το δικαίωμα οικογενειακής επανένωσης [(ΕΕ 2003, L 251, σ. 12)]·
[…]»
5 Το άρθρο 11 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ίση μεταχείριση», ορίζει τα εξής:
«1. Ο επί μακρόν διαμένων απολαύει ίσης μεταχείρισης με τους ημεδαπούς όσον αφορά:
[…]
δ)την κοινωνική ασφάλιση, την κοινωνική αρωγή και την κοινωνική προστασία, όπως ορίζονται από το εθνικό δίκαιο·
[…]
2. Όσον αφορά τις διατάξεις της παραγράφου 1 στοιχεία β), δ), ε), στ) και ζ), το οικείο κράτος μέλος μπορεί να περιορίζει την ίση μεταχείριση σε περιπτώσεις στις οποίες ο καταχωρημένος ή συνήθης τόπος διαμονής του επί μακρόν διαμένοντος ή των μελών της οικογένειας για τα οποία αυτός ζητά την παροχή ωφελημάτων ευρίσκεται εντός του εδάφους του συγκεκριμένου κράτους μέλους.
[…]
4. Τα κράτη μέλη μπορούν να περιορίζουν την ίση μεταχείριση ως προς την κοινωνική αρωγή και την κοινωνική προστασία στα βασικά πλεονεκτήματα.
[…]»
Το ιταλικό δίκαιο
6 Από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι η decreto legge n. 69 – Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (πράξη νομοθετικού περιεχομένου αριθ. 69, Διατάξεις κοινωνικής ασφαλίσεως, για τη βελτίωση της διαχειρίσεως των λιμενικών αρχών και λοιπές επείγουσες διατάξεις), της 13ης Μαρτίου 1988 (GURI αριθ. 61, της 14ης Μαρτίου 1988), η οποία κυρώθηκε με τον νόμο αριθ. 153 της 13ης Μαΐου 1988 (GURI αριθ. 112, της 14ης Μαΐου 1988) (στο εξής: νόμος αριθ. 153/1988), θέσπισε το επίδομα για τον οικογενειακό πυρήνα, του οποίου το ποσό εξαρτάται από τον αριθμό των παιδιών ηλικίας κάτω των 18 ετών που συγκροτούν τον οικογενειακό πυρήνα και από τα εισοδήματά του (στο εξής: επίδομα για τον οικογενειακό πυρήνα).
7 Το άρθρο 2, παράγραφος 6, του νόμου αριθ. 153/1988 ορίζει τα εξής:
«Ο οικογενειακός πυρήνας αποτελείται από τους συζύγους, κατ’ αποκλεισμόν των συζύγων που τελούν σε διάσταση από νομικής ή πραγματικής απόψεως, καθώς και από τα τέκνα και τα εξομοιούμενα προς αυτά πρόσωπα […], ηλικίας κάτω των 18 ετών ή, ανεξαρτήτως ηλικίας, όταν βρίσκονται, λόγω αναπηρίας ή σωματικού ή διανοητικού μειονεκτήματος, σε απόλυτη και μόνιμη ανικανότητα παροχής αμειβόμενης εργασίας. Μπορούν επίσης να ανήκουν στον οικογενειακό πυρήνα, υπό τους ίδιους όρους με τα τέκνα και τα εξομοιούμενα προς αυτά πρόσωπα, οι αδελφοί, οι αδελφές, τα ανίψια και τα εγγόνια ηλικίας κάτω των 18 ετών ή, ανεξαρτήτως ηλικίας, όταν βρίσκονται, λόγω αναπηρίας ή σωματικού ή διανοητικού μειονεκτήματος, σε απόλυτη και μόνιμη ανικανότητα παροχής αμειβόμενης εργασίας, αν είναι ορφανά από πατέρα και μητέρα και δεν δικαιούνται σύνταξη επιζώντος.»
8 Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 6bis, του νόμου αριθ. 153/1988, δεν ανήκουν στον οικογενειακό πυρήνα, κατά την έννοια του νόμου αυτού, ο σύζυγος και τα τέκνα υπηκόου τρίτης χώρας, καθώς και τα εξομοιούμενα προς αυτά πρόσωπα, που δεν διαμένουν εντός της επικράτειας της Ιταλικής Δημοκρατίας, εκτός αν η χώρα καταγωγής του εν λόγω αλλοδαπού παρέχει αμοιβαία μεταχείριση στους Ιταλούς υπηκόους ή αν έχει συναφθεί διεθνής σύμβαση σχετικά με τις οικογενειακές παροχές.
9 Η οδηγία 2003/109 μεταφέρθηκε στο εσωτερικό δίκαιο της Ιταλίας με το decreto legislativo n. 3 – Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo (νομοθετικό διάταγμα αριθ. 3, περί μεταφοράς της οδηγίας 2003/109 στο εσωτερικό δίκαιο), της 8ης Ιανουαρίου 2007 (GURI αριθ. 24, της 30ής Ιανουαρίου 2007) (στο εξής: νομοθετικό διάταγμα αριθ. 3/2007), το οποίο ενσωμάτωσε τις διατάξεις της οδηγίας αυτής στο decreto legislativo n. 286 – Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (νομοθετικό διάταγμα αριθ. 286, Κωδικοποιημένο κείμενο των διατάξεων σχετικά με τη ρύθμιση της μεταναστεύσεως και κανόνες σχετικά με την κατάσταση των αλλοδαπών), της 25ης Ιουλίου 1998 (τακτικό συμπλήρωμα στην GURI αριθ. 191, της 18ης Αυγούστου 1998) (στο εξής: νομοθετικό διάταγμα αριθ. 286/1998). Το άρθρο 9, παράγραφος 12, στοιχείο cʹ, του εν λόγω νομοθετικού διατάγματος προβλέπει ότι υπήκοος τρίτης χώρας, κάτοχος άδειας διαμονής επί μακρόν διαμένοντος, τυγχάνει, μεταξύ άλλων, παροχών κοινωνικής ασφάλισης και κοινωνικής αρωγής, «πλην αντιθέτων διατάξεων και υπό την προϋπόθεση ότι αποδεικνύεται ότι ο αλλοδαπός διαμένει πράγματι στην ημεδαπή».
Η διαφορά της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα
10 O VR είναι υπήκοος τρίτης χώρας, απασχολούμενος στην Ιταλία και κάτοχος άδειας διαμονής επί μακρόν διαμένοντος από το 2010, συμφώνως προς το νομοθετικό διάταγμα αριθ. 286/1998. Μεταξύ Σεπτεμβρίου 2011 και Απριλίου 2014, η σύζυγός του και τα πέντε τέκνα του διέμεναν στη χώρα καταγωγής τους, το Πακιστάν.
11 Κατόπιν της άρνησης του INPS, βάσει του άρθρου 2, παράγραφος 6bis, του νόμου αριθ. 153/1988, να του καταβάλει το επίδομα για τον οικογενειακό πυρήνα κατά τα ως άνω διαστήματα, ο VR άσκησε αγωγή ενώπιον του Tribunale del lavoro di Brescia (πρωτοβάθμιου δικαστηρίου εργατικών διαφορών της Μπρέσια, Ιταλία) κατά του INPS και του εργοδότη του, προβάλλοντας ότι η άρνηση αυτή του INPS να του καταβάλει το επίδομα για τον οικογενειακό πυρήνα συνιστά δυσμενή διάκριση. Το δικαστήριο αυτό, αφού άφησε ανεφάρμοστη την εν λόγω διάταξη λόγω του ότι έκρινε ότι αυτή αντιβαίνει στο άρθρο 11 της οδηγίας 2003/109, έκανε δεκτό το αίτημα του VR και υποχρέωσε τους εναγομένους να του καταβάλουν τα σχετικά ποσά.
12 Η έφεση που άσκησε το INPS κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του Corte d’appello di Brescia (εφετείου Μπρέσια, Ιταλία) απορρίφθηκε, καθότι το εν λόγω δικαστήριο έκρινε ότι το επίδομα για τον οικογενειακό πυρήνα αποτελούσε βασική παροχή κοινωνικής αρωγής η οποία δεν μπορούσε να εμπίπτει στις επιτρεπόμενες από την οδηγία 2003/109 παρεκκλίσεις από την αρχή της ίσης μεταχείρισης.
13 Κατόπιν αυτού, το INPS άσκησε αναίρεση ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, του Corte suprema di cassazione (Ανώτατου Ακυρωτικού Δικαστηρίου, Ιταλία), προβάλλοντας ότι το επίδομα για τον οικογενειακό πυρήνα δεν αποτελεί παροχή κοινωνικής αρωγής, αλλά παροχή κοινωνικής ασφάλισης, και ότι, εν πάση περιπτώσει, δεν μπορεί να θεωρηθεί βασική παροχή ως προς την οποία δεν χωρεί παρέκκλιση από την υποχρέωση ίσης μεταχείρισης.
14 Το αιτούν δικαστήριο εκθέτει ότι η επίλυση της διαφοράς της κύριας δίκης εξαρτάται από την ερμηνεία του άρθρου 11, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2003/109 και από το ζήτημα αν η διάταξη αυτή συνεπάγεται ότι τα μέλη της οικογένειας ενός επί μακρόν διαμένοντος και δικαιούχου του επιδόματος για τον οικογενειακό πυρήνα το οποίο προβλέπει το άρθρο 2 του νόμου αριθ. 153/1988 περιλαμβάνονται στον κύκλο των μελών της οικογένειας που δικαιούνται την παροχή αυτή, μολονότι διαμένουν εκτός της ιταλικής επικράτειας.
15 Διευκρινίζει επ’ αυτού ότι ο οικογενειακός πυρήνας κατά το άρθρο 2 του νόμου αριθ. 153/1988 αποτελεί όχι μόνον τη βάση υπολογισμού του επιδόματος για τον οικογενειακό πυρήνα, αλλά και τον δικαιούχο του επιδόματος αυτού, μέσω του δικαιούχου της αμοιβής ή της σύνταξης με την οποία συναρτάται το επίδομα. Το επίδομα αυτό αποτελεί οικονομικό συμπλήρωμα του οποίου τυγχάνουν, μεταξύ άλλων, όλοι οι παρέχοντες εργασία που ασκούν τη δραστηριότητά τους εντός της ιταλικής επικράτειας, υπό την προϋπόθεση ότι τα εισοδήματα του οικογενειακού πυρήνα στον οποίον ανήκουν δεν υπερβαίνουν ορισμένο ανώτατο όριο. Για το διάστημα από 1ης Ιουλίου 2018 έως 30 Ιουνίου 2019, το πλήρες ποσό του επιδόματος ανερχόταν σε 137,50 ευρώ μηνιαίως για ετήσια εισοδήματα που δεν υπερέβαιναν το ποσό των 14541,59 ευρώ. Το ποσό αυτό καταβάλλεται από τον εργοδότη ταυτόχρονα με την αμοιβή.
16 Το αιτούν δικαστήριο αναφέρει επίσης ότι το Corte suprema di cassazione (Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο) έχει επισημάνει στη νομολογία του τον διττό χαρακτήρα του επιδόματος για τον οικογενειακό πυρήνα. Αφενός, το επίδομα αυτό, το οποίο συνδέεται με τα πάσης φύσεως εισοδήματα του οικογενειακού πυρήνα και αποσκοπεί στη διασφάλιση επαρκούς εισοδήματος για τις οικογένειες των οποίων το εισόδημα δεν επαρκεί, εμπίπτει στις παροχές κοινωνικής ασφάλισης. Σύμφωνα με τους γενικούς κανόνες του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης στο οποίο εντάσσεται το εν λόγω επίδομα, η προστασία των οικογενειών των εν ενεργεία εργαζομένων υλοποιείται με την καταβολή συμπληρώματος της σχετικής με την παρεχόμενη εργασία αμοιβής. Το επίδομα για τον οικογενειακό πυρήνα, το οποίο χρηματοδοτείται από τις εισφορές που καταβάλλουν όλοι οι εργοδότες, στις οποίες προστίθεται και ένα συμπλήρωμα καταβαλλόμενο από το Δημόσιο, καταβάλλεται προκαταβολικά από τον εργοδότη, ο οποίος μπορεί εν συνεχεία να το συμψηφίσει με την οφειλόμενη εισφορά. Αφετέρου, το επίδομα αυτό εμπίπτει στην κοινωνική αρωγή, δεδομένου ότι τα εισοδήματα που λαμβάνονται υπόψη τυγχάνουν αύξησης, κατά περίπτωση, για την προστασία πασχόντων από αναπηρία ή σωματικό ή διανοητικό μειονέκτημα ή των ανηλίκων, οι οποίοι αντιμετωπίζουν παρατεταμένες δυσκολίες στην εκπλήρωση των καθηκόντων τους και των υποχρεώσεων που προσιδιάζουν στην ηλικία τους. Εν πάση περιπτώσει, πρόκειται, κατά το αιτούν δικαστήριο, για μέτρο που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 11, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας 2003/109.
17 Το αιτούν δικαστήριο τονίζει ότι τα μέλη του οικογενειακού πυρήνα έχουν ουσιώδη σπουδαιότητα για το σύστημα καταβολής του επιδόματος για τον οικογενειακό πυρήνα και θεωρούνται δικαιούχοι αυτού. Εντούτοις, λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι ο νόμος ορίζει τα μέλη της οικογένειας που συγκροτούν τον οικογενειακό πυρήνα ως τους δικαιούχους οικονομικής παροχής την οποία δικαιούται να λάβει ο δικαιούχος της αμοιβής με την οποία συναρτάται το επίδομα αυτό, διερωτάται αν αντιβαίνει στο άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2003/109 διάταξη όπως αυτή του άρθρου 2, παράγραφος 6bis, του νόμου αριθ. 153/1988. Διερωτάται, μεταξύ άλλων, ως προς την ερμηνεία της οδηγίας αυτής υπό το πρίσμα της αιτιολογικής της σκέψης 4 και του άρθρου της 2, στοιχείο εʹ.
18 Υπό τις συνθήκες αυτές, το Corte suprema di cassazione (Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το εξής προδικαστικό ερώτημα:
«Πρέπει το άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2003/109[…] και η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως μεταξύ των αλλοδαπών επί μακρόν διαμενόντων και των ημεδαπών να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνική νομοθεσία δυνάμει της οποίας, σε αντίθεση προς όσα προβλέπονται για τους υπηκόους του κράτους μέλους, κατά τον υπολογισμό των μελών του οικογενειακού πυρήνα για τον προσδιορισμό του επιδόματος για τον οικογενειακό πυρήνα, αποκλείονται τα μέλη της οικογένειας του εργαζομένου επί μακρόν διαμένοντος, υπηκόου τρίτης χώρας, αν κατοικούν στην τρίτη χώρα από την οποία κατάγονται;»
Επί του προδικαστικού ερωτήματος
19 Με το προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2003/109 έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε ρύθμιση κράτους μέλους βάσει της οποίας, για τον καθορισμό των δικαιωμάτων σε παροχή κοινωνικής ασφάλισης, δεν λαμβάνονται υπόψη τα μέλη της οικογένειας του επί μακρόν διαμένοντος, κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας αυτής, τα οποία δεν διαμένουν εντός του κράτους μέλους, αλλά σε τρίτη χώρα, ενώ λαμβάνονται υπόψη τα μέλη της οικογένειας του υπηκόου του εν λόγω κράτους μέλους τα οποία διαμένουν σε τρίτη χώρα.
20 Υπενθυμίζεται ότι το δίκαιο της Ένωσης δεν περιορίζει την εξουσία των κρατών μελών να οργανώνουν τα συστήματά τους κοινωνικής ασφάλισης. Ελλείψει εναρμονίσεως σε επίπεδο Ένωσης, εναπόκειται σε κάθε κράτος μέλος να ορίσει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες χορηγούνται οι παροχές κοινωνικής ασφάλισης, καθώς και το ύψος των παροχών αυτών και την περίοδο για την οποία καταβάλλονται. Ωστόσο, κατά την άσκηση της εξουσίας αυτής, τα κράτη μέλη οφείλουν να συμμορφώνονται με το δίκαιο της Ένωσης (πρβλ. απόφαση της 5ης Οκτωβρίου 2010, Elchinov, C‑173/09, EU:C:2010:581, σκέψη 40).
21 Το άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας αυτής επιβάλλει στα κράτη μέλη να μεταχειρίζονται με τον ίδιο τρόπο τους επί μακρόν διαμένοντες και τους ημεδαπούς όσον αφορά, μεταξύ άλλων, την κοινωνική ασφάλιση, όπως αυτή ορίζεται από την εθνική νομοθεσία.
22 Εντούτοις, βάσει του άρθρου 11, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας, τα κράτη μέλη μπορούν να περιορίζουν την ίση μεταχείριση, όσον αφορά, μεταξύ άλλων, την κοινωνική ασφάλιση, σε περιπτώσεις στις οποίες ο καταχωρισμένος ή συνήθης τόπος διαμονής του επί μακρόν διαμένοντος ή των μελών της οικογένειάς του για τα οποία αυτός ζητεί την παροχή ωφελημάτων βρίσκεται εντός της επικράτειάς τους.
23 Επομένως, η οδηγία 2003/109 προβλέπει δικαίωμα ίσης μεταχείρισης, το οποίο αποτελεί τον γενικό κανόνα, και απαριθμεί τις παρεκκλίσεις από το δικαίωμα αυτό τις οποίες τα κράτη μέλη έχουν την ευχέρεια να θεσπίζουν και οι οποίες πρέπει να ερμηνεύονται στενά. Συνεπώς, επίκληση των παρεκκλίσεων αυτών χωρεί μόνον εάν οι αρμόδιες για την εφαρμογή της οδηγίας αυτής αρχές του οικείου κράτους μέλους έχουν δηλώσει σαφώς την πρόθεσή τους να κάνουν χρήση των εν λόγω παρεκκλίσεων (πρβλ. αποφάσεις της 24ης Απριλίου 2012, Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, σκέψεις 86 και 87, και της 21ης Ιουνίου 2017, Martinez Silva, C‑449/16, EU:C:2017:485, σκέψη 29).
24 Δεδομένου ότι το αιτούν δικαστήριο αμφιβάλλει ως προς την ερμηνεία του άρθρου 11, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2003/109 υπό το πρίσμα της αιτιολογικής της σκέψης 4 και του άρθρου της 2, στοιχείο εʹ, σημειώνεται, πρώτον, ότι, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 54 και 55 των προτάσεών του, η τελευταία αυτή διάταξη, η οποία ορίζει ως «μέλη της οικογένειας» τους υπηκόους τρίτης χώρας που διαμένουν στο οικείο κράτος μέλος σύμφωνα με την οδηγία 2003/86, δεν έχει ως σκοπό να περιορίσει το δικαίωμα ίσης μεταχείρισης το οποίο προβλέπει το άρθρο 11 της οδηγίας 2003/109, αλλά να ορίσει απλώς την έννοια αυτή για την κατανόηση των διατάξεών της στις οποίες αυτή απαντά.
25 Επιπλέον, αν ο ορισμός αυτός συνεπαγόταν ότι ο επί μακρόν διαμένων του οποίου τα μέλη της οικογένειας δεν διαμένουν εντός του οικείου κράτους μέλους αποκλείεται από το δικαίωμα ίσης μεταχείρισης, το άρθρο 11, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/109, το οποίο παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να παρεκκλίνουν από τον ως άνω κανόνα όταν, μεταξύ άλλων, ο καταχωρισμένος ή συνήθης τόπος διαμονής των μελών της οικογένειάς του για τα οποία ο υπήκοος αυτός ζητεί την παροχή ωφελημάτων δεν βρίσκεται στο έδαφος του κράτους αυτού, δεν θα είχε λόγο ύπαρξης.
26 Δεύτερον, όσον αφορά την αιτιολογική σκέψη 4 της οδηγίας 2003/109, υπενθυμίζεται, καταρχάς, ότι το προοίμιο πράξεως της Ένωσης δεν είναι νομικώς δεσμευτικό και δεν μπορεί να αποτελέσει βάση ούτε για παρέκκλιση από τις καθαυτό διατάξεις της οικείας πράξης ούτε για ερμηνεία των διατάξεων αυτών κατά τρόπο προδήλως αντίθετο προς το γράμμα τους (πρβλ. αποφάσεις της 19ης Νοεμβρίου 1998, Nilsson κ.λπ., C‑162/97, EU:C:1998:554, σκέψη 54, και της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Puppinck κ.λπ. κατά Επιτροπής, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, σκέψη 76).
27 Επιπλέον, μολονότι από την εν λόγω αιτιολογική σκέψη προκύπτει ότι η κοινωνική ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών που είναι επί μακρόν διαμένοντες στα κράτη μέλη αποτελεί σκοπό επιδιωκόμενο από την οδηγία αυτή, δεν μπορεί εντούτοις να συναχθεί από την αιτιολογική αυτή σκέψη ότι ο επί μακρόν διαμένων του οποίου τα μέλη της οικογένειας δεν διαμένουν εντός του οικείου κράτους μέλους αποκλείεται από το δικαίωμα ίσης μεταχείρισης το οποίο προβλέπει το άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας αυτής, δεδομένου ότι, άλλωστε, ο αποκλεισμός αυτός δεν προβλέπεται από καμία διάταξη της εν λόγω οδηγίας.
28 Δεδομένου ότι το INPS και η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζουν ότι ο αποκλεισμός από το δικαίωμα ίσης μεταχείρισης του επί μακρόν διαμένοντος του οποίου τα μέλη της οικογένειας δεν διαμένουν στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους συνάδει προς τον σκοπό της κοινωνικής ένταξης τον οποίο επιδιώκει η οδηγία 2003/109, καθότι η κοινωνική ένταξη προϋποθέτει παρουσία στο έδαφος αυτό, επισημαίνεται ότι από τις αιτιολογικές σκέψεις 2, 4, 6 και 12 της οδηγίας αυτής προκύπτει ότι σκοπός της είναι να εξασφαλίσει την κοινωνική ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι διαμένουν νομίμως και για μεγάλο χρονικό διάστημα εντός των κρατών μελών και, προς τούτο, αποσκοπεί επίσης στην προσέγγιση των δικαιωμάτων των υπηκόων αυτών προς τα δικαιώματα των οποίων χαίρουν οι πολίτες της Ένωσης, μεταξύ άλλων διασφαλίζοντας ίση μεταχείριση με τους πολίτες της Ένωσης σε ένα ευρύ φάσμα οικονομικών και κοινωνικών τομέων. Επομένως, το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος παρέχει στο πρόσωπο στο οποίο αυτό αναγνωρίζεται τη δυνατότητα να τυγχάνει ίσης μεταχείρισης στους τομείς που μνημονεύονται στο άρθρο 11 της οδηγίας 2003/109, υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπει το άρθρο αυτό [απόφαση της 14ης Μαρτίου 2019, Y. Z. κ.λπ. (Απάτη στο πλαίσιο της οικογενειακής επανένωσης), C‑557/17, EU:C:2019:203, σκέψη 63].
29 Επομένως, αντιθέτως προς τον ισχυρισμό του INPS και της Ιταλικής Κυβέρνησης, ο αποκλεισμός του επί μακρόν διαμένοντος από το δικαίωμα ίσης μεταχείρισης, όταν τα μέλη της οικογένειάς του δεν βρίσκονται –για διάστημα που μπορεί να είναι προσωρινό, όπως καταδεικνύουν τα πραγματικά περιστατικά της υπόθεσης της κύριας δίκης– εντός του οικείου κράτους μέλους, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συνάδει προς τους σκοπούς αυτούς.
30 Συνεπώς, υπό την επιφύλαξη της παρέκκλισης που επιτρέπεται από το άρθρο 11, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/109, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να αρνηθεί να χορηγήσει στον επί μακρόν διαμένοντα παροχή κοινωνικής ασφάλισης ούτε και να τη μειώσει, με την αιτιολογία ότι τα μέλη της οικογένειάς του ή ορισμένα από αυτά δεν διαμένουν εντός της επικράτειάς του, αλλά σε τρίτη χώρα, αφ’ ης στιγμής αυτή χορηγείται στους ημεδαπούς ανεξαρτήτως του τόπου διαμονής των μελών των οικογενειών τους.
31 Όσον αφορά την υπόθεση της κύριας δίκης, επιβάλλεται η διαπίστωση, πρώτον, ότι το ίδιο το αιτούν δικαστήριο αναφέρει ότι το επίδομα για τον οικογενειακό πυρήνα συνιστά, μεταξύ άλλων, παροχή κοινωνικής ασφάλισης εμπίπτουσα στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 11, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2003/109.
32 Δεύτερον, το αιτούν δικαστήριο εκθέτει ότι ο οικογενειακός πυρήνας αποτελεί τη βάση υπολογισμού του ποσού του επιδόματος αυτού. Το INPS και η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζουν, συναφώς, ότι ο μη συνυπολογισμός των μελών της οικογένειας που δεν διαμένουν εντός της επικράτειας της Ιταλικής Δημοκρατίας ασκεί επιρροή μόνον επί του ποσού αυτού, το οποίο είναι μηδενικό, όπως διευκρίνισε το INPS κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, αν όλα τα μέλη της οικογένειας διαμένουν εκτός της εθνικής επικράτειας.
33 Παρατηρείται όμως ότι τόσο η μη καταβολή του επιδόματος όσο και η μείωση του ποσού του, αναλόγως του αν όλα τα μέλη της οικογένειας ή ορισμένα από αυτά διαμένουν εκτός της εν λόγω επικράτειας, αντιβαίνουν στο δικαίωμα ίσης μεταχείρισης το οποίο προβλέπει το άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2003/109, καθόσον συνιστούν διαφορετική μεταχείριση των επί μακρόν διαμενόντων και των Ιταλών υπηκόων.
34 Αντιθέτως προς ό,τι επίσης υποστηρίζει το INPS, μια τέτοια διαφορετική μεταχείριση δεν μπορεί να δικαιολογηθεί από το γεγονός ότι οι επί μακρόν διαμένοντες και οι υπήκοοι του κράτους μέλους υποδοχής βρίσκονται σε διαφορετική κατάσταση λόγω των αντίστοιχων δεσμών τους με το κράτος αυτό, καθότι μια τέτοια δικαιολόγηση είναι αντίθετη προς το άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2003/109, το οποίο, σύμφωνα με τους υπομνησθέντες στη σκέψη 28 της παρούσας αποφάσεως σκοπούς της, επιβάλλει την ίση μεταχείρισή τους στον τομέα της κοινωνικής ασφάλισης.
35 Ομοίως, όπως προκύπτει από πάγια νομολογία, οι ενδεχόμενες δυσχέρειες ελέγχου της κατάστασης των δικαιούχων όσον αφορά τις προϋποθέσεις χορήγησης του επιδόματος για τον οικογενειακό πυρήνα όταν τα μέλη της οικογένειας δεν διαμένουν εντός του οικείου κράτους μέλους, τις οποίες επικαλούνται το INPS και η Ιταλική Κυβέρνηση, δεν μπορούν να δικαιολογήσουν διαφορετική μεταχείριση (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 26ης Μαΐου 2016, Kohll και Kohll-Schlesser, C‑300/15, EU:C:2016:361, σκέψη 59 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
36 Τρίτον, το αιτούν δικαστήριο τονίζει ότι τα μέλη του οικογενειακού πυρήνα θεωρούνται, κατά το εθνικό δίκαιο, ως οι δικαιούχοι του επιδόματος για τον οικογενειακό πυρήνα. Ωστόσο, δεν χωρεί, εκ του λόγου αυτού, άρνηση χορήγησης του εν λόγω επιδόματος στον επί μακρόν διαμένοντα του οποίου τα μέλη της οικογένειας δεν διαμένουν εντός της επικράτειας της Ιταλικής Δημοκρατίας. Ειδικότερα, μολονότι τα μέλη του οικογενειακού πυρήνα ωφελούνται από το εν λόγω επίδομα, όπερ αποτελεί τον ίδιο τον σκοπό των οικογενειακών παροχών, από τα στοιχεία τα οποία παρέσχε το αιτούν δικαστήριο και τα οποία εκτίθενται στις σκέψεις 15 και 16 της παρούσας αποφάσεως προκύπτει ότι η εν λόγω παροχή χορηγείται εντούτοις στον εργαζόμενο ή τον συνταξιούχο, επίσης μέλος του οικογενειακού πυρήνα.
37 Επομένως, το άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2003/109 αντιτίθεται σε διάταξη, όπως αυτή του άρθρου 2, παράγραφος 6bis, του νόμου αριθ. 153/1988, κατά την οποία δεν εμπίπτουν στον οικογενειακό πυρήνα, κατά την έννοια του νόμου αυτού, ο σύζυγος και τα τέκνα υπηκόου τρίτης χώρας, καθώς και τα εξομοιούμενα προς αυτά πρόσωπα, που δεν διαμένουν εντός της επικράτειας της Ιταλικής Δημοκρατίας, εκτός αν η χώρα καταγωγής του εν λόγω αλλοδαπού παρέχει αμοιβαία μεταχείριση στους Ιταλούς πολίτες ή έχει συναφθεί διεθνής σύμβαση σχετικά με τις οικογενειακές παροχές, εκτός αν –όπως προκύπτει από τη νομολογία που υπομνήσθηκε στη σκέψη 23 της παρούσας αποφάσεως– η Ιταλική Δημοκρατία είχε δηλώσει ρητώς την πρόθεσή της να κάνει χρήση της παρέκκλισης που επιτρέπεται από το άρθρο 11, παράγραφος 2, της οδηγίας.
38 Όπως, όμως, επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 65 και 66 των προτάσεών του, από τη δικογραφία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο προκύπτει ότι η Ιταλική Δημοκρατία δεν δήλωσε τέτοια πρόθεση κατά τη μεταφορά της οδηγίας 2003/109 στο εσωτερικό της δίκαιο, πράγμα που επιβεβαίωσε άλλωστε και η ίδια κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση.
39 Πράγματι, οι διατάξεις του άρθρου 2, παράγραφος 6bis, του νόμου αριθ. 153/1988 θεσπίστηκαν πολύ πριν από τη μεταφορά της οδηγίας 2003/109 στο εσωτερικό δίκαιο, η οποία πραγματοποιήθηκε με το νομοθετικό διάταγμα αριθ. 3/2007, το οποίο ενσωμάτωσε τις διατάξεις της στο νομοθετικό διάταγμα αριθ. 286/1998, το οποίο, στο άρθρο του 9, παράγραφος 12, στοιχείο c, εξαρτά την πρόσβαση του κατόχου άδειας διαμονής επί μακρόν διαμένοντος στις παροχές κοινωνικής αρωγής και κοινωνικής ασφάλισης από την προϋπόθεση ότι ο δικαιούχος αυτός διαμένει πράγματι εντός της εθνικής επικράτειας, χωρίς να γίνεται λόγος περί του τόπου διαμονής των μελών της οικογένειάς του.
40 Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ανωτέρω σκέψεων, στο υποβληθέν προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2003/109 έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε ρύθμιση κράτους μέλους βάσει της οποίας, για τον καθορισμό των δικαιωμάτων σε παροχή κοινωνικής ασφάλισης, δεν λαμβάνονται υπόψη τα μέλη της οικογένειας του επί μακρόν διαμένοντος, κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας αυτής, τα οποία δεν διαμένουν εντός του κράτους μέλους, αλλά σε τρίτη χώρα, ενώ λαμβάνονται υπόψη τα μέλη της οικογένειας του υπηκόου του εν λόγω κράτους μέλους τα οποία διαμένουν σε τρίτη χώρα, όταν το εν λόγω κράτος μέλος δεν δήλωσε την πρόθεσή του να κάνει χρήση της επιτρεπόμενης από το άρθρο 11, παράγραφος 2, της οδηγίας παρέκκλισης από την ίση μεταχείριση, κατά τη μεταφορά της οδηγίας αυτής στο εσωτερικό του δίκαιο.
Επί των δικαστικών εξόδων
41 Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πέμπτο τμήμα) αποφαίνεται:
Το άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2003/109/ΕΚ του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2003, σχετικά με το καθεστώς υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι είναι επί μακρόν διαμένοντες, έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε ρύθμιση κράτους μέλους βάσει της οποίας, για τον καθορισμό των δικαιωμάτων σε παροχή κοινωνικής ασφάλισης, δεν λαμβάνονται υπόψη τα μέλη της οικογένειας του επί μακρόν διαμένοντος, κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας αυτής, τα οποία δεν διαμένουν εντός του κράτους μέλους, αλλά σε τρίτη χώρα, ενώ λαμβάνονται υπόψη τα μέλη της οικογένειας του υπηκόου του εν λόγω κράτους μέλους τα οποία διαμένουν σε τρίτη χώρα, όταν το εν λόγω κράτος μέλος δεν δήλωσε την πρόθεσή του να κάνει χρήση της επιτρεπόμενης από το άρθρο 11, παράγραφος 2, της οδηγίας παρέκκλισης από την ίση μεταχείριση, κατά τη μεταφορά της οδηγίας αυτής στο εσωτερικό του δίκαιο.
(υπογραφές)
( *1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.